一、 布什政府减税政策的提出背景

乔治·W·布什（George W. Bush）在赢得2000年美国总统大选后，于2001年1月份宣誓就任。此后不久，布什总统将他在选举中向民众承诺的减税计划提上日程。仅仅过了半年的时间，一项名为《2001年经济增长与税收减免协调法》（Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001）便经参众两院投票通过[1]。

我们从下面这张美国1999-2003年真实GDP季度增长率的折线图可以看出这五年间，美国经济的大致走势。

图1：美国1999-2003年真实GDP季度增长率[2]

数据来源：Bureau of Economic Analysis, US Department of Commerce

事实上，从布什作为共和党候选人参加竞选的1999年6月一直到选举进入最后全国投票阶段的2000年11月，美国经济都没有明显表示出进入衰退的信号。布什在竞选时所提出的减税口号从经济学上看来，至少是不合时宜的，但如果我们考虑到自20世纪80年代罗纳德·里根 (Ronald Reagan)起共和党减税的一贯传统，也许布什在竞选时这一口号的政治意味要远大于其经济意义。

而从2000年下半年到2001年，由于之前高科技产业和网络业泡沫破灭带来的影响逐渐浮现，美国经济表现出了一定的进入衰退期的信号，但这些信号似乎又不完全和过去的历史经验相符，因此有学者将这段时期称为“新型衰退”或“增长型衰退”（growth recession）,按照美国国民经济研究局[3]的定义，是指总产出、收入、就业、贸易缓慢增长的循环期，通常持续1年或1年以上。一个增长和衰退可以包含衰退，也可以是没有衰退但却低于长期增长率的慢速增长。于是在这样的经济背景下，布什总统将他竞选时提出的减税计划重新包装，成为了反衰退的扩张型财政政策，参众两院鉴于当时美国经济已步入衰退的不争事实，也很快通过了这一法案。

而就在《2001年经济增长与税收减免协调法》得到通过三个月后，9-11恐怖袭击又对美国经济给予重创。这也直接导致美国2001年第三季度的真实GDP增长率降到了-1.4%，为自1991年二季度以来的最低点[4]。虽说在2001年9月，部分民众还尚未拿到政府的退税支票，但布什政府有些“未卜先知”地提出的减税法案在一定程度上还是起到了刺激经济的作用，能够避免经济进入更大规模的衰退。

图2：美国1998-2006年失业率[5]

数据来源：Bureau of Labor Statistics, US Department of Labor

2002-2003年美国经济的复苏虽然速度不够迅猛，波动起伏也较大，但至少是暂时走出了经济衰退的泥淖。从减税方案中尝到甜头的布什政府开始将目光放在进一步促进经济进入下一个繁荣期的问题上。或许是考虑到在这两年的经济复苏中，失业率不但没有回落，反而继续不断走高的现象（见上表2），布什政府又于2002年3月和2003年5月相继推出了两项后续法案，即《2002年就业增加与职工援助法》（Job Creation and Worker Assistance Act of 2002）和《2003年就业增长与税收减免协调法》（Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003）[6]，其目的主要是减少失业率，并对2001年的减税法案进行一些细微补充和修正。我们可以看到，从2003年到2006年，美国的年均失业率逐年下降，布什政府的这些法案在减少失业方面确实效果不错。

表１：美国1999-2003年真实GDP季度增长率[7]

数据来源：Bureau of Economic Analysis, US Department of Commerce

同时，我们考虑到美国2004-2007年的真实GDP季度增长率（上表），可以看出美国经济的这一繁荣期虽并不如20世纪90年代中期的繁荣那样走势强劲，但也能够保证每年3%以上的真实GDP增长率，布什政府减税法案在短期中的效果有目共睹，但如果我们把目光由短期放到长期之后，便会开始怀疑布什政府的减税政策是否可以像他2003年1月7日在芝加哥经济学俱乐部的题为《采取措施增强美国经济》（Taking Actions to Strengthen America＇s Economy）的演讲中描述的那样，“这个增加就业和刺激经济的方案对短期来说非常重要；它是一场刺激经济的及时雨……就长期而言它也依然意义非凡——它将奠定未来经济增长和经济繁荣的基石”[8]。

下面我们一起来看看布什政府2001年和2003年两项减税法案中的主要内容。由于篇幅所限，本文无法将法案中的每一个细节都涉及到，只能挑选其中比较有代表性、可能对整个经济有较大影响的条款进行介绍。

二、 布什政府减税政策的主要内容

首先介绍一下《2001年经济增长与税收减免协调法》的主要内容。这一法案最显著的一个特点就是其中包含了所谓的“日落条款”（Sunset Provision），根据维基百科[9]的定义，“日落条款”是指在某些公共政策中包含的条款，它规定了某一个具体期限，在这个期限来临的时候，该公共政策的部分或所有内容将被停止或废除，除非随后的立法将期限延长或者废除这一条款。《2001年经济增长与税收减免协调法》规定的“日落时间”为2011年1月1日。

该法案几乎降低了所有美国纳税者的边际税率，对于个人应缴税收入小于6000美元的部分、夫妻双方联合缴税时应缴税收入小于12000美元的部分、以及作为家庭唯一经济来源者（单身父母）应缴税收入小于10000美元的部分，应纳税率由过去的15%减少为10%；并且计划于2006年前将其余的累进税率由28%、31%、36%、39.6%减为25%、28%、33%、35%。同时，税率的设置也在一定程度上减少了“婚姻惩罚”的影响。

针对应纳税率由15%至10%减少的5%，该法案还提出了对于2000年所缴税收的退税计划。个人缴税者最高可得到300美元（6000*5%）的退税，夫妻双方联合缴税最高可得到600美元（12000*5%）的退税，而单身父母最高可得到500美元（10000*5%）的退税，2000年所缴税收不足最低税率上限者将只得到所缴税收的5%。按规定可得到退税者将于2001年6月23日至9月24日间收到由美国财政部（Department of Treasury）寄来的支票[10]。

同时，这一法案将降低股息收入所缴税率，原先税率为0%和15%的收入区间所对应的新税率将于2003年减为5%，2008年减为0%，而原先大于15%的其他税率级别将统一减至15%。

而在《2003年就业增长与税收减免协调法》中，前文提到的于2006年前将税率档次由28%、31%、36%、39.6%减为25%、28%、33%、35%的计划被提前到2003年实行；此外，2003年的法案又进一步降低了股息收入和资本利得所应缴利率[11]。

在大致了解了布什政府于2001和2003年推出的两项有关减税的重要法案后，我们来简要分析一下这些减税政策对于经济在短期和长期中的影响。

三、 对于布什政府减税政策的宏观经济学分析

1．布什政府减税政策对于宏观经济的短期影响

首先，我们对于布什政府减税政策在短期中的影响进行分析。由于在短期中将各种价格视为黏性，因此可以应用凯恩斯主义的短期IS-LM模型对此进行分析。

政府的减税政策使得在每一个确定的利率水平，人们的消费增加，若不考虑政府购买和进出口的变化，会使AD=AS时的均衡产出增加，从而使得整条IS曲线右移。

若不考虑美联储独立执行的货币政策，即假设LM曲线不变，则IS曲线的右移会形成新的均衡点，新均衡点与之前相比，社会产出增加，利率上升。如下图3所示。

图3：不考虑美联储货币政策时，布什政府减税政策的效果示意图

但如果考虑到美联储于2001年到2003年独立实施的货币政策，实际情况可能并不像上图中那样简单。美联储仅在2001年一年里就十一次上调联邦基金目标利率（Federal Funds Target Rate）,而到2003年6月，这一美国甚至全球金融市场上的标准利率已经降到了只有1%的水平。下表是2001-2003年美联储对于联邦基金目标利率的调整情况。

表2：2001-2003年美联储对于联邦基金目标利率的历次调整[12]

数据来源：Board of Governors of the Federal Reserve System

联邦基金利率，是指美国同业拆借市场的利率，是一家储蓄机构（depository institution）利用手上的资金向另一家储蓄机构借出隔夜贷款利率，是美国最重要的利率[13]。由于美国的货币市场具有很高的自由度，利率完全由市场供求决定，所以美联储调整联邦基金目标利率，实际就是利用公开市场操作，在短期国债市场或其他金融产品市场上进行买卖，投放或者回笼资金，从而将联邦基金利率调整到目标值。

在2001年1月到2003年6月这两年半的时间内，美联储总共13次下调联邦基金目标利率。由实际货币余额的供求模型知，当实际货币需求大致不变时，为了降低市场均衡利率，就要增加实际货币余额供给，而短期内物价为黏性的，因此就需要美联储通过公开市场操作购进金融产品，投放货币。

对于每一个固定产出水平（也即人们的收入水平），实际货币需求是不变的，因此美联储通过公开市场操作投放货币的行为会使市场利率降低，从而推动整条LM曲线右移。下面我们将IS和LM曲线共同变动导致的均衡移动在一张图中表示出来。为了尽量避免物价变动对于模型分析的影响，只选取2001年1月到12月为时间跨度进行分析。

图4：考虑美联储的降息政策，布什政府减税政策的效果示意图（2001年）

由此我们不难看出，考虑到财政政策和货币政策的时滞效应，美国经济在2002和2003年两年的复苏势头事实上是布什政府减税政策和美联储独立执行的扩张型货币政策共同作用的结果。

我们都知道，减税作为扩张型的财政政策，其原理在于激励居民将减免的部分税收用于消费，在宏观经济乘数的作用下达到增加实际均衡产出水平的作用。因此，居民边际消费倾向的高低对于减税政策的作用大小，有着至关重要的影响。《2001年经济增长与税收减免协调法》对经济最直接的影响是其中有关退还2000部分税款的内容，每个家庭最多可能收到600美元的退税。Shapiro and Slemrod于2001年8月到10月进行了一项有关家庭如何处置退税支票的调查，结果发现只有21.8%的人将退回税款主要用于消费，这一数字从理论和事前预测的视角来看都是相当低的[14]。并且也难免使人怀疑减税政策的实际效果。

目前各个国家在调控宏观经济的时候，都主要把货币政策作为反经济周期的首要政策工具，这是由于财政政策的时滞效应往往较大，并且考虑到财政政策对于个人投资可能存在的挤出效应。而同样是财政政策，如果我们建立一个四部门经济的模型，均衡总产出为：

其中政府购买乘数（即总产出变动对于政府购买变动的反应大小）为：

而自发性税收乘数（即总产出变动对于自发性税收变动的反应大小）为：

，其绝对值小于政府购买乘数（因为边际消费倾向c<1）。

布什政府在2001年的退税计划相当于对于自发性税收的一定减免（大多数家庭得到的都是同样数量的退税），但从上面的分析中我们可以看出，如果当时政府将这些税款用于政府购买，对于经济的刺激作用可能会大于退税对经济的推动。

布什政府的减税政策和美联储的大幅降息对于经济在短期中的复苏各自究竟有多大贡献，或许还需要进一步的实证分析和统计工具的帮助才能够说明。不过毕竟，在调节一个宏观经济的时候，财政政策和货币政策是相辅相承共同作用的，从这个意义上来说，布什政府和美联储的经济学家们在带领美国经济走出衰退这一点上，都是很成功的。

2．布什政府减税政策对于宏观经济的长期影响

下面我们再简要看一下布什政府减税政策对于宏观经济的长期影响。由于篇幅所限，本文只是综述一下两方经济学家的意见。

哈佛大学经济学家，同时也是白宫经济顾问的曼昆（N. Gregory Mankiw）在2004年9月一篇名为The Economic Agenda的报告中，对于布什政府减税政策的短期和长期效果给予了高度评价。他指出，减税在宏观经济中有两个主要作用，一是使经济回到潜在增长路径，二是提高经济的长期增长率[15]。曼昆认为较低的工资税率可以激励人们增加就业和工作时间，较低的资本利得税率可以鼓励个人储蓄和投资，使得每个劳动力所对应的资本投入在数量和质量上都得到提高，从而提高劳动生产率并使整个经济中的工资上升。由下图可以看出，从2002-2006年，美国国内私人投资所占GDP的比重确实也是在逐年上升的。

图5：美国2000-2006年国内私人投资所占GDP比重[16]

数据来源：Bureau of Economic Analysis, US Department of Commerce

但政府在减税的同时，如果不能同等幅度地缩减政府开支，就必然会导致政府财政赤字的不断增长。同时，减税政策的设计是否足够公平，也是人们争论的一个焦点。在2003年2月，一份由包括10名诺贝尔经济学奖得主在内的450名经济学家联名签署发布的声明在纽约时报以整版广告的形式刊登。这份声明的主要内容是指责即将实行的《2003年就业增长与税收减免协调法》将扩大分配的不平等，增加财政赤字，降低政府提供公共服务的能力，并且无助于促进长期经济增长[17]。签署这份声明的十位诺贝尔经济学奖得主包括阿克洛夫（George Akerlof），阿罗（Kenneth J. Arrow），诺斯（Douglass C. North），萨缪尔森（Paul A. Samuelson）和斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）等，其中也不乏对于宏观经济学有着很深造诣者。

而有关布什政府减税政策的分配效应，我查阅了一些相关数据。如果按照税后收入增长的百分比来看，高收入人群的增长率远远高于低收入人群，也即布什政府的减税方案使得税后财富的分配趋向不平等。（见下表3）

AGI级别（千元）[18]

表3：布什政府2003年减税计划对于不同收入人群税后收入变动的影响[19]

数据来源：Tax Policy Center, Urban Institute & Brookings Institution

该减税方案下，收入低于1万美元的低收入居民税后收入不会发生任何变动，收入位于1万美元到2万美元之间的居民，享受到的待遇是税后收入仅仅上涨0.4%。收入超过100万美元的居民，他们的税后收入将上涨4.2%。从减税额的分配上来看，收入在2万美元以下占到40.3%的居民只分享到了减税额的1.3%，而收入超过5万美元占居民总数30%的人却占据了整个减税额的85.7%。

由以上分析知，布什政府的减税方案在一定程度上扩大了美国社会的贫富差距，应该承认，2001和2003年推出的减税法案在设计上是存在一定缺陷的，没有考虑好社会公平和分配效应。并且美国今年来在对伊拉克战争中消耗大量军费导致政府财政赤字居高不下，加之2008年总统选举硝烟又起，布什政府当年的减税政策现今受到诸多非议也是不难理解的。

四、 结语

综合之前的分析，布什政府的减税方案在短期中和美联储的货币政策共同作用，对于推动美国经济走出衰退起到了一定的作用，但其效果与增加政府购买相比孰优孰劣有待论证。而在长期中，布什政府减税方案的缺陷则表露得较为明显，一方面是导致高额的财政赤字，另一方面是使得财富的分配趋向不平等。

同时，布什政府减税方案中对于股利和资本利得收入应缴税率的大幅减免也是值得商榷的，这种税收的减免在一定程度上扭曲了市场的价格信号，容易造成泡沫的产生。萧琛老师在一篇名为《告别凯恩斯时代：论美国税制改革》的文章中提到了“各种税收特惠政策促进经济增长的短期性质”，并指出“这种税制在配合政府反周期的同时日益严重地牺牲了长期经济增长与社会发展。”[20]近两年美国房地产泡沫的破灭及其间接导致的次贷危机对美国经济造成了巨大的冲击，甚至很有可能将美国带入新一轮衰退，这也许都和布什政府当年的减税政策存在千丝万缕的联系。

曼昆教授对于减税在长期经济中作用的分析是准确的。如果政府永久的减税政策配合对于政府开支的大幅度缩减，个人拥有更多的可支配收入并按照效用最大化原则将其分配于消费和储蓄（投资），同时个人投资的增加提高了每个劳动力所对应的资本数量，从而带动了劳动力生产率的提升，进而使整个社会的福利水平上升。这样一幅“小政府”的图景从理论上看来是美好并且可行的，但它并不适用于今天的美国。

布什政府的减税方案存在设计上的先天不足，加之连年军费的巨额开支，政府财政赤字居高不下，使得现实与经济学家的理论预想渐行渐远。或许新一任美国政府能够提出一份经过科学设计后的减税方案，并拥有大刀阔斧削减政府开支的魄力，让我们拭目以待。

[1] 参见维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Economic_Growth_and_Tax_Relief_Reconciliation_Act_of_2001

[2] 有关美国真实GDP的年度（1930-2007）、季度（1947-2007）增长率可从美国商务部经济分析局的网站上查到http://www.bea.gov/national/nipaweb/SelectTable.asp

[3] US National Bureau of Economic Research, http://www.nber.org

[4] 参见美国商务部经济分析局网站, http://www.bea.gov/national/nipaweb/SelectTable.asp

[5] 有关美国失业率的历史数据可从美国劳工部劳工统计局网站上查到http://stats.bls.gov/cps/cpsatabs.htm

[6] 参见维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Job_Creation_and_Worker_Assistance_Act_of_2002 与http://en.wikipedia.org/wiki/Jobs_and_Growth_Tax_Relief_Reconciliation_Act_of_2003

[7] 相关数据可从美国商务部经济分析局的网站上查到http://www.bea.gov/national/nipaweb/SelectTable.asp

[8] 参见白宫网站登出的演说全文http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/01/20030107-5.html

[9] 参见维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Sunset_provision

[10] 参见Matthew D. Shapiro and Joel Slemrod: Consumer Response to Tax Rebates, The American Economic Review, Vol. 93, No. 1, (Mar., 2003), pp. 381-396

[11] 参见维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Jobs_and_Growth_Tax_Relief_Reconciliation_Act_of_2003

[12] 参见美国联邦储备委员会网站统计和历史数据部分http://www.federalreserve.gov/releases/

[13] 参见维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Federal_funds_rate

[14]参见Matthew D. Shapiro and Joel Slemrod: Consumer Response to Tax Rebates, The American Economic Review, Vol. 93, No. 1, (Mar., 2003), pp. 381-396

[15] 参见The Economic Agenda, Remarks at Macroeconomic Advisers Washington Policy Conference by Dr. N. Gregory Mankiw, Chairman Council of Economic Advisers, September 9, 2004

http://www.whitehouse.gov/cea/economic-agenda.html

[16] 参见美国商务部经济分析局的网站http://www.bea.gov/national/nipaweb/SelectTable.asp

[17] 参见维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Economists%27_statement_opposing_the_Bush_tax_cuts

[18] 按2002年美元计算；AGI即Adjusted Gross Income, 调整后总收入，为美国计算税收时常用指标

参见维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Adjusted_Gross_Income

[19] 参见美国税收政策中心网站http://www.taxpolicycenter.org/

[20] 参见萧琛著《“新经济”求索与应对》，北京：北京大学出版社，2005